能源供需寬松化。美國頁巖油氣革命，推動(dòng)全球油氣儲(chǔ)量、產(chǎn)量大幅增加。液化天然氣技術(shù)進(jìn)一步成熟，全球天然氣貿(mào)易規(guī)模持續(xù)增長，并從區(qū)域化走向全球化。非化石能源快速發(fā)展，成為能源供應(yīng)新的增長極。世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體潛在增長率下降，能源需求增速明顯放緩，全球能源供應(yīng)能力充足。

能源格局多極化。世界能源消費(fèi)重心加速東移，發(fā)達(dá)國家能源消費(fèi)基本趨于穩(wěn)定，發(fā)展中國家能源消費(fèi)繼續(xù)保持較快增長，亞太地區(qū)成為推動(dòng)世界能源消費(fèi)增長的主要力量。美洲油氣產(chǎn)能持續(xù)增長，成為國際油氣新增產(chǎn)量的主要供應(yīng)地區(qū)，西亞地區(qū)油氣供應(yīng)一極獨(dú)大的優(yōu)勢(shì)弱化，逐步形成西亞、中亞—俄羅斯、非洲、美洲多極發(fā)展新格局。

能源結(jié)構(gòu)低碳化。世界能源低碳化進(jìn)程進(jìn)一步加快，天然氣和非化石能源成為世界能源發(fā)展的主要方向。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國天然氣消費(fèi)比重已經(jīng)超過30%，2030年天然氣有望成為第一大能源品種。歐盟可再生能源消費(fèi)比重已經(jīng)達(dá)到15%，預(yù)計(jì)2030年將超過27%。日本福島核事故影響了世界核電發(fā)展進(jìn)程，但在確保安全的前提下，主要核電大國和一些新興國家仍將核電作為低碳能源發(fā)展的方向。

能源系統(tǒng)智能化。能源科技創(chuàng)新加速推進(jìn)，新一輪能源技術(shù)變革方興未艾，以智能化為特征的能源生產(chǎn)消費(fèi)新模式開始涌現(xiàn)。智能電網(wǎng)加快發(fā)展，分布式智能供能系統(tǒng)在工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)社區(qū)、公用建筑和私人住宅開始應(yīng)用，新能源汽車產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程加快，越來越多的用能主體參與能源生產(chǎn)和市場(chǎng)交易，智慧能源新業(yè)態(tài)初現(xiàn)雛形。

國際競(jìng)爭(zhēng)復(fù)雜化。能源國際競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)從傳統(tǒng)的資源掌控權(quán)、戰(zhàn)略通道控制權(quán)向定價(jià)權(quán)、貨幣結(jié)算權(quán)、轉(zhuǎn)型變革主導(dǎo)權(quán)擴(kuò)展。能源生產(chǎn)消費(fèi)國利益分化調(diào)整，傳統(tǒng)與新興能源生產(chǎn)國之間角力加劇，全球能源治理體系加速重構(gòu)。

從國內(nèi)看，“十三五”時(shí)期是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展非常重要的時(shí)期。能源發(fā)展將呈現(xiàn)以下五個(gè)趨勢(shì)。

能源消費(fèi)增速明顯回落。未來五年，鋼鐵、有色、建材等主要耗能產(chǎn)品需求預(yù)計(jì)將達(dá)到峰值，能源消費(fèi)將穩(wěn)中有降。在經(jīng)濟(jì)增速趨緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快等因素共同作用下，能源消費(fèi)增速預(yù)計(jì)將從“十五”以來的年均9%下降到2.5%左右。

能源結(jié)構(gòu)雙重更替加快。“十三五”時(shí)期是我國實(shí)現(xiàn)非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到15%目標(biāo)的決勝期，也是為2030年前后碳排放達(dá)到峰值奠定基礎(chǔ)的關(guān)鍵期。煤炭消費(fèi)比重將進(jìn)一步降低，非化石能源和天然氣消費(fèi)比重將顯著提高，我國主體能源由油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源的雙重更替進(jìn)程將加快推進(jìn)。

能源發(fā)展動(dòng)力加快轉(zhuǎn)換。能源發(fā)展正在由主要依靠資源投入向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，科技、體制和發(fā)展模式創(chuàng)新將進(jìn)一步推動(dòng)能源清潔化、智能化發(fā)展，培育形成新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)。能源消費(fèi)增長的主要來源逐步由傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)和居民生活用能，現(xiàn)代制造業(yè)、大數(shù)據(jù)中心、新能源汽車等將成為新的用能增長點(diǎn)。

能源供需形態(tài)深刻變化。隨著智能電網(wǎng)、分布式能源、低風(fēng)速風(fēng)電、太陽能新材料等技術(shù)的突破和商業(yè)化應(yīng)用，能源供需方式和系統(tǒng)形態(tài)正在發(fā)生深刻變化?！耙虻刂埔?、就地取材”的分布式供能系統(tǒng)將越來越多地滿足新增用能需求，風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能和地?zé)崮茉谛鲁擎?zhèn)、新農(nóng)村能源供應(yīng)體系中的作用將更加凸顯。

能源國際合作邁向更高水平?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)和國際產(chǎn)能合作的深入實(shí)施，推動(dòng)能源領(lǐng)域更大范圍、更高水平和更深層次的開放交融，有利于全方面加強(qiáng)能源國際合作，形成開放條件下的能源安全新格局。

三、主要問題和挑戰(zhàn)

“十三五”時(shí)期，我國能源消費(fèi)增長換檔減速，保供壓力明顯緩解，供需相對(duì)寬松，能源發(fā)展進(jìn)入新階段。在供求關(guān)系緩和的同時(shí)，結(jié)構(gòu)性、體制機(jī)制性等深層次矛盾進(jìn)一步凸顯，成為制約能源可持續(xù)發(fā)展的重要因素。面向未來，我國能源發(fā)展既面臨厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)、調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨諸多矛盾交織、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)能源產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩問題突出。煤炭產(chǎn)能過剩，供求關(guān)系嚴(yán)重失衡。煤電機(jī)組平均利用小時(shí)數(shù)明顯偏低，并呈現(xiàn)進(jìn)一步下降趨勢(shì)，導(dǎo)致設(shè)備利用效率低下、能耗和污染物排放水平大幅增加。原油一次加工能力過剩，產(chǎn)能利用率不到70%，但高品質(zhì)清潔油品生產(chǎn)能力不足。

可再生能源發(fā)展面臨多重瓶頸。可再生能源全額保障性收購政策尚未得到有效落實(shí)。電力系統(tǒng)調(diào)峰能力不足，調(diào)度運(yùn)行和調(diào)峰成本補(bǔ)償機(jī)制不健全，難以適應(yīng)可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)消納的要求，部分地區(qū)棄風(fēng)、棄水、棄光問題嚴(yán)重。鼓勵(lì)風(fēng)電和光伏發(fā)電依靠技術(shù)進(jìn)步降低成本、加快分布式發(fā)展的機(jī)制尚未建立，可再生能源發(fā)展模式多樣化受到制約。

天然氣消費(fèi)市場(chǎng)亟需開拓。天然氣消費(fèi)水平明顯偏低與供應(yīng)能力階段性富余問題并存，需要盡快拓展新的消費(fèi)市場(chǎng)?；A(chǔ)設(shè)施不完善，管網(wǎng)密度低，儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施嚴(yán)重不足，輸配成本偏高，擴(kuò)大天然氣消費(fèi)面臨諸多障礙。市場(chǎng)機(jī)制不健全，國際市場(chǎng)低價(jià)天然氣難以適時(shí)進(jìn)口，天然氣價(jià)格水平總體偏高，隨著煤炭、石油價(jià)格下行，氣價(jià)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步削弱，天然氣消費(fèi)市場(chǎng)拓展受到制約。

能源清潔替代任務(wù)艱巨。部分地區(qū)能源生產(chǎn)消費(fèi)的環(huán)境承載能力接近上限，大氣污染形勢(shì)嚴(yán)峻。煤炭占終端能源消費(fèi)比重高達(dá)20%以上，高出世界平均水平10個(gè)百分點(diǎn)。“以氣代煤”和“以電代煤”等清潔替代成本高，潔凈型煤推廣困難，大量煤炭在小鍋爐、小窯爐及家庭生活等領(lǐng)域散燒使用，污染物排放嚴(yán)重。高品質(zhì)清潔油品利用率較低，交通用油等亟需改造升級(jí)。

能源系統(tǒng)整體效率較低。電力、熱力、燃?xì)獾炔煌┠芟到y(tǒng)集成互補(bǔ)、梯級(jí)利用程度不高。電力、天然氣峰谷差逐漸增大，系統(tǒng)調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，需求側(cè)響應(yīng)機(jī)制尚未充分建立，供應(yīng)能力大都按照滿足最大負(fù)荷需要設(shè)計(jì)，造成系統(tǒng)設(shè)備利用率持續(xù)下降。風(fēng)電和太陽能發(fā)電主要集中在西北部地區(qū)，長距離大規(guī)模外送需配套大量煤電用以調(diào)峰，輸送清潔能源比例偏低，系統(tǒng)利用效率不高。

跨省區(qū)能源資源配置矛盾凸顯。能源資源富集地區(qū)大都仍延續(xù)大開發(fā)、多外送的發(fā)展慣性，而主要能源消費(fèi)地區(qū)需求增長放緩，市場(chǎng)空間萎縮，更加注重能源獲取的經(jīng)濟(jì)性與可控性，對(duì)接受區(qū)外能源的積極性普遍降低。能源送受地區(qū)之間利益矛盾日益加劇，清潔能源在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置受阻，部分跨省區(qū)能源輸送通道面臨低效運(yùn)行甚至閑置的風(fēng)險(xiǎn)。

適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型變革的體制機(jī)制有待完善。能源價(jià)格、稅收、財(cái)政、環(huán)保等政策銜接協(xié)調(diào)不夠，能源市場(chǎng)體系建設(shè)滯后，市場(chǎng)配置資源的作用沒有得到充分發(fā)揮。價(jià)格制度不完善，天然氣、電力調(diào)峰成本補(bǔ)償及相應(yīng)價(jià)格機(jī)制較為缺乏，科學(xué)靈活的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制尚未完全形成，不能適應(yīng)能源革命的新要求。

第二章指導(dǎo)方針和目標(biāo)

一、指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，主動(dòng)適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，遵循能源發(fā)展“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的戰(zhàn)略思想，順應(yīng)世界能源發(fā)展大勢(shì)，堅(jiān)持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生需求為立足點(diǎn)，以提高能源發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，著力優(yōu)化能源系統(tǒng)，著力補(bǔ)齊資源環(huán)境約束、質(zhì)量效益不高、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、關(guān)鍵技術(shù)缺乏等短板，著力培育能源領(lǐng)域新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，著力提升能源普遍服務(wù)水平，全面推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，努力構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的能源保障。

二、基本原則

——革命引領(lǐng)，創(chuàng)新發(fā)展。把能源革命作為能源發(fā)展的核心任務(wù)，把創(chuàng)新作為引領(lǐng)能源發(fā)展的第一動(dòng)力。加快技術(shù)創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，增強(qiáng)發(fā)展活力，促進(jìn)能源持續(xù)健康發(fā)展。

——效能為本，協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持節(jié)約資源的基本國策，把節(jié)能貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程，推行國際先進(jìn)能效標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能制度，推動(dòng)形成全社會(huì)節(jié)能型生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式。以智能高效為目標(biāo)，加強(qiáng)能源系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成優(yōu)化，推動(dòng)各類能源協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展，大幅提升系統(tǒng)效率。

——清潔低碳，綠色發(fā)展。把發(fā)展清潔低碳能源作為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主攻方向，堅(jiān)持發(fā)展非化石能源與清潔高效利用化石能源并舉。逐步降低煤炭消費(fèi)比重，提高天然氣和非化石能源消費(fèi)比重，大幅降低二氧化碳排放強(qiáng)度和污染物排放水平，優(yōu)化能源生產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

——立足國內(nèi)，開放發(fā)展。加強(qiáng)能源資源勘探開發(fā)，增強(qiáng)能源儲(chǔ)備應(yīng)急能力，構(gòu)建多輪驅(qū)動(dòng)的能源供應(yīng)體系，保持能源充足穩(wěn)定供應(yīng)。積極實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略，深化能源國際產(chǎn)能和裝備制造合作，推進(jìn)能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，提升能源貿(mào)易質(zhì)量，積極參與全球能源治理。

——以人為本，共享發(fā)展。按照全面建成小康社會(huì)的要求，加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力，提高能源普遍服務(wù)水平，切實(shí)保障和改善民生。堅(jiān)持能源發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)能源扶貧工程，重大能源工程優(yōu)先支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和集中連片貧困地區(qū)。

——筑牢底線，安全發(fā)展。樹立底線思維，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，堅(jiān)持國家總體安全觀，牢牢把握能源安全主動(dòng)權(quán)。增強(qiáng)國內(nèi)油氣供給保障能力，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域石油減量替代，加快發(fā)展石油替代產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)煤制油氣等戰(zhàn)略技術(shù)儲(chǔ)備，統(tǒng)籌利用“兩個(gè)市場(chǎng)，兩種資源”，構(gòu)建多元安全保障體系，確保國家能源安全。

三、政策取向

更加注重發(fā)展質(zhì)量，調(diào)整存量、做優(yōu)增量，積極化解過剩產(chǎn)能。對(duì)存在產(chǎn)能過剩和潛在過剩的傳統(tǒng)能源行業(yè)，“十三五”前期原則上不安排新增項(xiàng)目，大力推進(jìn)升級(jí)改造和淘汰落后產(chǎn)能。合理把握新能源發(fā)展節(jié)奏，著力消化存量，優(yōu)化發(fā)展增量，新建大型基地或項(xiàng)目應(yīng)提前落實(shí)市場(chǎng)空間。盡快建立和完善煤電、風(fēng)電、光伏發(fā)電設(shè)備利用率監(jiān)測(cè)預(yù)警和調(diào)控約束機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快雙重更替，推進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展。抓住能源供需寬松的有利時(shí)機(jī)，加快能源結(jié)構(gòu)雙重更替步伐。著力降低煤炭消費(fèi)比重，加快散煤綜合治理，大力推進(jìn)煤炭分質(zhì)梯級(jí)利用。鼓勵(lì)天然氣勘探開發(fā)投資多元化，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)運(yùn)接收設(shè)施公平接入，加快價(jià)格改革，降低利用成本，擴(kuò)大天然氣消費(fèi)。超前謀劃水電、核電發(fā)展，適度加大開工規(guī)模，穩(wěn)步推進(jìn)風(fēng)電、太陽能等可再生能源發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)2030年非化石能源發(fā)展目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

更加注重系統(tǒng)優(yōu)化，創(chuàng)新發(fā)展模式，積極構(gòu)建智慧能源系統(tǒng)。把提升系統(tǒng)調(diào)峰能力作為補(bǔ)齊電力發(fā)展短板的重大舉措，加快優(yōu)質(zhì)調(diào)峰電源建設(shè)，積極發(fā)展儲(chǔ)能，變革調(diào)度運(yùn)行模式，加快突破電網(wǎng)平衡和自適應(yīng)等運(yùn)行控制技術(shù)，顯著提高電力系統(tǒng)調(diào)峰和消納可再生能源能力。強(qiáng)化電力和天然氣需求側(cè)管理，顯著提升用戶響應(yīng)能力。大力推廣熱、電、冷、氣一體化集成供能，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源建設(shè)。

更加注重市場(chǎng)規(guī)律，強(qiáng)化市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，積極變革能源供需模式。適應(yīng)跨省區(qū)能源配置需求減弱的新趨勢(shì)，處理好能源就地平衡與跨區(qū)供應(yīng)的關(guān)系，慎重研究論證新增跨區(qū)輸送通道。用市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)電力送、受雙方利益，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)互利共贏。堅(jiān)持集中開發(fā)與分散利用并舉，高度重視分布式能源發(fā)展，大力推廣智能化供能和用能方式，培育新的增長動(dòng)能。

更加注重經(jīng)濟(jì)效益，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，增強(qiáng)能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。以全社會(huì)綜合用能成本較低作為能源發(fā)展的重要目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，更加突出經(jīng)濟(jì)性，著力打造低價(jià)能源優(yōu)勢(shì)。遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，逐步降低風(fēng)電、光伏發(fā)電價(jià)格水平和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，合理引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，通過競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

更加注重機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。放開電力、天然氣競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，逐步形成及時(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系、符合能源發(fā)展特性的價(jià)格機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)主體合理調(diào)節(jié)能源生產(chǎn)和消費(fèi)行為。推動(dòng)實(shí)施有利于提升清潔低碳能源競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)交易制度和綠色財(cái)稅機(jī)制。

四、主要目標(biāo)

按照“十三五”規(guī)劃《綱要》總體要求，綜合考慮安全、資源、環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等因素，2020年能源發(fā)展主要目標(biāo)是：

——能源消費(fèi)總量。能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，煤炭消費(fèi)總量控制在41億噸以內(nèi)。全社會(huì)用電量預(yù)期為6.8~7.2萬億千瓦時(shí)。